La migración forzosa se considera de los efectos de mayor alcance del cambio climático. Sin embargo, los refugiados climáticos carecen de protección internacional
Sebastian Sauter Odio
Es natural que el ser humano se adapte a los cambios ambientales, ya que tienen un impacto directo en su desarrollo y subsistencia. La migración involuntaria (refugio) aparece entonces como una medida de adaptación a las alteraciones climáticas. Si bien no es un fenómeno reciente, se prevé que habrá un aumento importante en las migraciones forzosas causadas por el impacto antropogénico en el medio ambiente, el cual ha provocado graves crisis ecológicas como el cambio climático, la degradación de los ecosistemas y la pérdida masiva de biodiversidad. Según el ecologista y profesor de la Universidad de Oxford Norman Myers, los refugiados climáticos alcanzarán la cifra de 200 millones para el año 2050, cifra con la que concuerda la Organización Internacional para las Migraciones (OIM).
En este contexto ha surgido el debate en la comunidad internacional sobre la regulación jurídica de los refugiados climáticos, quienes actualmente carecen de protección internacional.
La Convención sobre el Estatuto de los Refugiados de 1951 y el Protocolo de Nueva York de 1967 disponen que un refugiado es quien migra “por motivos de raza, religión, nacionalidad, pertenencia a determinado grupo social u opiniones políticas”, de modo que excluye a los factores ambientales –por ejemplo, sequías, inundaciones, desertificación– como causas que justifican el reconocimiento de la condición de refugio. Sin embargo, se considera posible reconocer el refugio cuando la causa ambiental está interrelacionada con un factor que sí está protegido por la Convención. Este sería el caso de un refugiado que se desplaza debido a una hambruna que es causada a su vez por una sequía ocurrida en el contexto de un conflicto armado. A esto se le conoce como dinámica de nexos y es un área poco estudiada.
La ausencia de protección internacional de los refugiados climáticos ha permitido que Estados rechacen solicitudes de refugio con en base en el argumento de que no son una categoría de refugio reconocida por la Convención de 1951, lo que genera discriminación frente a las categorías que sí lo son. Dicha desprotección también ha generado dificultades para contabilizar los refugiados ambientales, de modo que hay pocas estadísticas claras.
Ante el vacío normativo, se han realizado esfuerzos internacionales, regionales y nacionales para regular la situación de los refugiados climáticos. A nivel internacional, se firmaron en el año 2010 los Acuerdos de Cancún, tras la Conferencia de las Partes de la Convención Marco de la ONU sobre el Cambio Climático (COP16), en los cuales los Estados Parte reconocieron que las migraciones son una medida de adaptación al cambio climático.
Por su parte, la Asamblea General de la ONU (AG) adoptó la Declaración de Nueva York para Refugiados y Migrantes en el año 2016, donde se reconoce que la migración y el refugio debían ser abordados de manera amplia y global. Como resultado de dicha Declaración, la AG aprobó en 2018 el Pacto Mundial de los Refugiados y el Pacto Mundial para la Migración Segura, Ordenada y Regular. Dichos textos consideran que los desastres naturales, los efectos nocivos del cambio climático y la degradación ambiental son causas de los desplazamientos transfronterizos.
En materia de derechos humanos, aún no hay un tratado internacional vinculante que reconozca explícitamente el derecho a un ambiente sano; éste ha sido protegido indirectamente, por medio de la afectación al derecho a la vida. En este sentido, sería poco probable recibir una resolución judicial o administrativa favorable si se impugnara el rechazo de una solicitud de refugio con base en la violación al derecho humano a un ambiente sano.
Es importante señalar que las iniciativas internacionales mencionadas no son de carácter vinculante para las partes, por lo que se han buscado soluciones a nivel regional que sí lo sean. La Convención de Kampala de 2009 fue el primer tratado regional que impuso obligaciones vinculantes a los Estados Parte en relación con la protección de los desplazados internos, incluyendo a aquéllos desplazados por desastres naturales. Sin embargo, dicha convención no trata el tema de refugio estrictamente.
Otros esfuerzos regionales que sí versan sobre el refugio son la Convención de la Organización de África Unida (OAU) de 1969 y la Declaración de Cartagena sobre Refugiados de 1984, las cuales ampliaron la definición de refugiado de la Convención de 1951 e incluyeron a las personas que migran debido a “circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público”, lo que podría servir para proteger a refugiados que huyen un desastre natural.
A nivel europeo, en el año 2012 los gobiernos de Noruega y Suiza lanzaron la Iniciativa Nansen, concebida como un proceso de consulta con una agenda de cooperación, cuyo objetivo fue crear un consenso sobre los elementos necesarios para proteger los desplazamientos transfronterizos causados por desastres naturales y el cambio climático. Dicha iniciativa logró incluir las migraciones causadas por desastres naturales en el Marco de Sendai para la Reducción del Riesgo de Desastres 2015-2030, y que el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR) respaldara la Agenda para la Protección de los Desplazados Transfronterizos en el Contexto de Desastres y Cambio Climático de 2015.
La Comisión Europea, por su parte, ha advertido sobre posibles migraciones masivas hacia el continente el europeo, causadas por el impacto del cambio climático sobre países en vías de desarrollo, sobre todo africanos. El Parlamento Europeo, a pesar de que ha aclarado que los refugiados climáticos no se encuentran incorporados en las normas comunitarias, ha llamado a los Estados miembros a afrontar el cambio climático en el contexto migratorio. Sin embargo, ha habido poca iniciativa por parte de dichos Estados por regular a nivel interno la situación de los refugiados climáticos. Suecia y Finlandia son una excepción.
Las normas domésticas de dichos Estados protegen temporalmente a los refugiados cuando migran por desastres naturales, con el objetivo de que puedan regresar progresivamente a sus países de origen. En América, Argentina ha implementado una regulación similar a la normativa sueca y finlandesa, aunque también protege a los refugiados que migran por factores climáticos causados por el ser humano.
Las iniciativas regulatorias mencionadas no han estado exentas de críticas. Para algunos expertos, al ampliarse la definición de refugiado de la Convención de 1951, perderían su fuerza de protección las categorías migratorias ya incorporadas a la Convención. Además, se ha considerado que la mayoría de los desplazamientos climáticos no son transfronterizos, por lo que corresponde a cada Estado regular internamente la situación de dichos refugiados. En este sentido, el ACNUR recomienda utilizar el término “personas desplazadas en el contexto de desastres y cambio climático”, en lugar de refugiado climático.
Asimismo, se ha considerado que la migración no suele ser la primera medida que se adopta para hacer frente a cambios en el medioambiente, sino que se recurre a ella cuando los factores ambientales se suman a otras condiciones, como la pobreza o violencia. Incluso en los casos en que el factor climático es más inmediato (por ejemplo, un huracán), es difícil establecer el nexo de causalidad entre el factor clima y la migración; con mayor razón lo es cuando los efectos del cambio climático son lentos, por ejemplo, el aumento del nivel del mar. El caso Teitiota fallado por el Comité de Derechos Humanos (CDH) de la ONU es un ejemplo de ello.
En el año 2013, Ioane Teitiota, un ciudadano del Estado insular de Kiribati, alegó que el Estado de Nueva Zelanda había violentado su derecho a la vida, al rechazar su solicitud de refugio y enviarlo de regreso a su país de origen, donde las condiciones ambientales lo habían convertido en un lugar inhóspito. Teitiota señaló que es altamente probable que Kiribati será consumido por el aumento del nivel del mar causado por el cambio climático, y que en el momento ya enfrenta serios problemas de abastecimiento y contaminación de aguas. Además, añadió que en Kiribati la mayoría de las tierras habitables están degradadas y no son cultivables, lo que ha desencadenado graves conflictos.
El CDH declaró sin lugar los reclamos del señor Teitiota y determinó que el rechazo de su condición de refugio no ponía en riesgo su derecho a la vida, ya que, si bien había un riesgo de que Kiribati fuese consumido por el aumento en el nivel del mar, lo sería en un plazo de 10 a 15 años. De esta manera, había posibilidad de que el gobierno de Kiribati implementara medidas de adaptación al cambio climático, medidas que ya se estaban tomando y se consideraban suficientes. El CDH añadió que el señor Teitiota no probó la existencia de un peligro inminente concreto para su vida, por ejemplo, que hubiese sido objeto de violencia por causa de disputas relacionadas con el abastecimiento de agua o el acceso a alimentos.
A pesar de que las resoluciones del CDH no son vinculantes, están basadas en derechos que sí lo son. En este sentido, el caso Teitiota puso en evidencia la relación que existe entre el derecho humano a la vida y el derecho ambiental, y se considera que la resolución del CDH podría facilitar el otorgamiento del estado de refugio a desplazados ambientales en el futuro.
Actualmente, la pandemia de coronavirus ha agravado la situación de las personas refugiadas, especialmente de aquellas asentadas en sitios vulnerables al cambio climático, por ejemplo, el sur y oeste de África y el sur de Asia, donde varias han perdido su empleo, según lo indica Tim Gaynor del ACNUR. Por otro lado, la pandemia ha sido un entrenamiento importante para la comunidad internacional para dar una respuesta global a crisis internacionales, algunas de las cuales sus efectos son incluso más nocivos que la pandemia, como el cambio climático y la pérdida de biodiversidad. Tal como lo señala la activista chadiana del medioambiente y de los derechos de los pueblos indígenas Hindou Oumarou Ibrahim, “no hay vacuna, no hay mascarilla, no podemos cerrar la frontera al cambio climático”.
Las migraciones forzosas se han considerado la consecuencia de mayor alcance del cambio climático y se ha previsto que aumentarán escaladamente para el 2050, conforme los efectos del cambio climático sean más evidentes. A pesar de que los esfuerzos regulatorios de la comunidad internacional no sean de carácter vinculante, servirán de guía para la adopción de futuras normas internacionales que sí lo sean. En cuanto a las iniciativas regionales y nacionales, se podría pensar que permitirán la formación de una costumbre internacional en materia de refugiados climáticos. En cualquiera de estos casos, deberá tomarse en consideración el cambio climático y la pérdida masiva de biodiversidad como factores causales del refugio si se planea adoptar una regulación medianamente eficaz; esto, a su vez, haría posible enfrentar los riesgos del cambio climático para el sustento de las poblaciones humanas y el derecho fundamental a la vida.
